5 juli 2015

Baas in eigen gemeentehuis

Door Gilyan Parker

Voor een relatieve buitenstaander is het niet altijd makkelijk de bestuursorganen in een gemeente te onderscheiden. Bij onderhandelingen raken ook professionele partijen en soms gemeenten zelf, wel eens verstrikt in de gevolgen van de bevoegdheidsverdelingen.

Eerder schreef ik een weblog met dezelfde titel waarin de omstandigheden worden besproken dat een bestuursorgaan onverwacht gebonden kan zijn aan onderhandelingsresultaten, waarbij zij geen feitelijk gesprekspartner was. De Hoge Raad heeft op 26 juni 2015 een arrest gewezen waarin hij de autonome positie  van de gemeenteraad bij besluitvorming benadrukt, ten nadele van een projectontwikkelaar. Dat de gemeenteraad goed moet opletten wat zij aan bevoegdheid weer weggeeft, is in een recente uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State benadrukt. Beide uitspraken bespreek ik in deze blog.

Oppassen aan onderhandelingstafel

In de Gemeentewet is geregeld dat alleen het college van burgemeester en wethouders de bevoegdheid heeft rechtshandelingen aan te gaan. En alleen de burgemeester houdt de (vul)pen vast voor de handtekening. In de praktijk zit een burgemeester of verantwoordelijk wethouder niet of niet steeds aan de onderhandelingstafel, maar onderhandelen ambtenaren. In veel gevallen is de slotstem bovendien aan de gemeenteraad overgelaten. De Hoge Raad benadrukt in het arrest van 26 juni 2015 dat bij het aannemen van contractuele gebondenheid van een gemeente zonder toestemming van de gemeenteraad met een formele positie in het besluitvormingsproces, terughoudendheid moet worden betracht. Dat kan volgen uit een wettelijke bevoegdheid, maar ook uit een (veelvoorkomend) contractueel voorbehoud van instemming. Een wederpartij mag er niet op vertrouwen dat handelingen van het college van B&W de instemming van de gemeenteraad hebben indien dat vertrouwen niet ook wordt ontleend aan hoe de gemeenteraad zich opstelt of heeft opgesteld.

Oppassen in de gemeenteraad

In mijn blog beschrijf ik de krachtmeting van het duale stelsel van gemeenteraad en college van burgemeester en wethouders bij de verklaring van geen bedenkingen. Het college neemt veelvuldig taken van de raad over, alleen al omdat de raad niet over een groot eigen ambtenarenapparaat beschikt. De raad doet er goed aan, een overdracht van een bevoegdheid zo concreet en nauwkeurig mogelijk te begrenzen. Voor de begrenzing van gedelegeerde bevoegdheid kan worden gedacht aan het concretiseren van de omstandigheden waarin van de gedelegeerde bevoegdheid gebruik mag worden gemaakt, van de te regelen onderwerpen en van de doeleinden waartoe zij mag worden gebruikt. Voor de voor de inwerkingtreding van een besluit van een bestuursorgaan vereiste toestemming van een ander bestuursorgaan wordt de term “goedkeuring” gebruikt. Voor de voor het nemen van een besluit door een bestuursorgaan vereiste toestemming van een ander bestuursorgaan wordt de term “verklaring van geen bezwaar” gebruikt. Zowel bij goedkeuring als bij een verklaring van geen bezwaar is sprake van voorafgaand toezicht op bestuursorganen. Het verschil is dat een besluit omtrent goedkeuring wordt genomen ten aanzien van een al bestaand maar nog niet werkend besluit, terwijl een verklaring van geen bezwaar een belemmering opheft voor het onder toezicht gestelde orgaan om een bepaald besluit te nemen.

Rechtszekerheid vóór alles

Het goed verdelen en delegeren van bevoegdheden raakt ook de rechtszekerheid. Komt die in het gedrang dan kan de rechter in het uiterste geval de overdrachtsregeling onverbindend verklaren in een zogeheten exceptieve toets. Een voorbeeld daarvan treffen we in de hierboven aangehaalde uitspraak van de Raad van State van 27 mei 2015. In die zaak wordt een aanwijzingsbesluit exceptief getoetst. Deze toetsing houdt in dat aan een algemeen verbindend voorschrift slechts verbindende kracht kan worden ontzegd, indien het in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift, dan wel indien het in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel. In deze zaak betrof het een regeling in het ruimtelijk bestuursrecht. Ingevolge artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo wordt in bij wet of algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen een omgevingsvergunning niet verleend dan nadat een daarbij aangewezen bestuursorgaan heeft verklaard dat het daartegen geen bedenkingen heeft. Bij een maatregel als bedoeld in de eerste volzin worden slechts categorieën gevallen aangewezen waarin voor het verrichten van de betrokken activiteit een afzonderlijke toestemming van het aangewezen bestuursorgaan wenselijk is gezien de bijzondere deskundigheid die dat orgaan ten aanzien van die activiteit bezit of de verantwoordelijkheid die dat orgaan draagt voor het beleid dat betrekking heeft op de betrokken categorie activiteiten. Ingevolge artikel 6.5, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht Bor) wordt de omgevingsvergunning niet verleend dan nadat de gemeenteraad heeft verklaard dat hij daartegen geen bedenkingen heeft. Ingevolge het derde lid kan de gemeenteraad categorieën gevallen aanwijzen waarin een verklaring niet is vereist.

Terug naar de tekentafel

De in deze zaak in het gewraakte aanwijzingsbesluit vermelde criteria “ruimtelijke relevante ontwikkelingen van enige omvang” en “politiek gevoelige ontwikkelingen”, zijn dermate ruim en algemeen dat gelet op de reikwijdte daarvan het college in wezen de vrije hand is gelaten om de gemeenteraad al dan niet een verklaring van geen bedenkingen te vragen. Ook de onderlinge verhouding tussen deze criteria is onduidelijk, volgens de Afdeling. De ter zitting door het college gegeven toelichting bevestigt dat de gemeenteraad het geheel aan hem heeft overgelaten te bepalen wat voormelde criteria inhouden. Tegen die achtergrond is het door de gemeenteraad genomen aanwijzingsbesluit, wegens strijd met de rechtszekerheid, onverbindend, aldus de overweging van de Afdeling. Het is aan het regelgevend bevoegd gezag om de verschillende belangen, die bij het nemen van een besluit inhoudende algemeen verbindende voorschriften betrokken zijn, tegen elkaar af te wegen, zo noteert de Afdeling. De rechter heeft daarbij niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend naar eigen inzicht vast te stellen en heeft ook overigens daarbij terughoudendheid te betrachten. De regelgeving moet echter niet op een zodanige wijze worden geformuleerd dat aan de regels geen of nauwelijks nog onderscheidende betekenis meer valt toe te kennen. Een dergelijke aanwijzing voldoet dan niet aan de daaraan uit een oogpunt van rechtszekerheid te stellen eisen. De gemeenteraad moet dan terug naar de tekentafel om de vereiste onderscheidende betekenis alsnog invulling te geven.

Gilyan Parker