Grondexploitatie en staatssteun, het Gerecht schept orde

Het Gerecht verklaart in gevoegde zaken T-186/13 Nederland/Commissie – T-190/13 Gemeente Leidschendam-Voorburg/Commissie T-193/13 Bouwfonds Ontwikkeling en Schouten & De Jong Projectontwikkeling/Commissie het besluit van de Commissie inzake de terugvordering van 6,9 miljoen euro nietig.

Beoordeling overeenkomst

Deze zaak betreft in essentie de beoordeling onder het staatssteunrecht van een in de oorspronkelijke versie geen staatssteun opleverende overeenkomst tussen de gemeente en twee private partijen. De Europese Commissie heeft op basis van een klacht uit 2007 jarenlang onderzoek naar deze overeenkomst gedaan en heeft blijkens het besluit tot opening van de procedure ex artikel 108 lid 2 VWEU geconcludeerd dat geen sprake was van staatssteun bij de oorspronkelijke transactie.

Financiële concessies?

In het bij het Gerecht bestreden besluit gaat het om de beoordeling van de wijzigingen in die overeenkomst, die tussen partijen te goeder trouw zijn uit onderhandeld. De Commissie meent dat de gemeente aldus financiële concessies heeft gedaan aan de ondernemers waar geen reële tegenprestatie tegenover stond en dat om die reden alsnog sprake was van staatssteun. De Commissie meent dat de gemeente hiermee de ondernemers financieel heeft bevoordeeld.

Particuliere investeerder?

Het is opvallend dat het oordeel van de Commissie berust op haar eigen interpretatie van de contracten tussen de gemeente en de ondernemers. Volgens de Commissie heeft de gemeente voordelen verleend aan de private partijen zonder dat haar contractuele positie haar daartoe noodzaakte. Daarbij gebruikt de Commissie de (bekende) veronderstelling dat een particuliere investeerder nooit zo zou hebben gehandeld als de gemeente. Het Gerecht overweegt dat aangezien de Commissie de taxatie van de marktwaarde van de grond in kwestie in 2010, zoals door de gemeente aan een onafhankelijke deskundige verzocht vóór de ondertekening van de aanvullende overeenkomst van 2010, heeft verworpen omdat die op de restwaardemethode was gebaseerd en aangezien zij geen andere berekeningen of taxaties in die zin naar voren heeft gebracht, moet worden vastgesteld dat de Commissie in het bestreden besluit niet heeft aangetoond wat de marktwaarde van de grond in kwestie was op het moment van ondertekening van de aanvullende overeenkomst van 2010. Bijgevolg kunnen aan de hand van die waarde geen geldige conclusies worden getrokken ten aanzien van het voordeel dat is toegekend.

Belang context

Bij de toepassing van het criterium van de particuliere investeerder had de Commissie volgens het Gerecht rekening moeten houden met het zuiver economische en financiële belang, en niet het maatschappelijke belang, van de Gemeente bij de zo snel mogelijke uitvoering van de betrokken werkzaamheden, namelijk het belang om haar financieringskosten beperkt te houden en de bedragen als gevolg van de verkoop van de grond en de ondergrondse parkeergarage te ontvangen. Hoe dan ook moet volgens het Gerecht worden geoordeeld dat de Commissie in een dergelijke context niet tot de conclusie kon komen dat het „onwaarschijnlijk [was] dat een particuliere investeerder in normale mededingingsomstandigheden met de [betrokken] maatregel[…] zou hebben ingestemd, zoals de Gemeente heeft gedaan, zonder eerst andere, commercieel interessantere opties te overwegen, zoals de ontbinding van de samenwerkingsovereenkomst van 2004, en schadevergoeding van de ondernemers te eisen voor de vertraging en een aanbesteding uit te schrijven” en dat „de Nederlandse autoriteiten […] niet [hebben] aangetoond dat het PPP zijn opties op dergelijke wijze heeft onderzocht” (overweging 85 van het bestreden besluit). Uit het bestreden besluit volgt volgens het Gerecht dat de Commissie de betrokken maatregel geenszins heeft onderzocht als middel voor de Gemeente om ertoe te komen dat de grondexploitatiewerkzaamheden snel zouden worden uitgevoerd, zodat zij het bedrag van de verkoop van de grond zou kunnen ontvangen.

Vernietiging

Gelet op een en ander moet volgens het Gerecht worden geoordeeld dat de Commissie, door niet alle relevante aspecten van de betrokken maatregel en zijn context in aanmerking te nemen, niet juist heeft kunnen analyseren of de ondernemers onder normale marktvoorwaarden hetzelfde voordeel hadden kunnen verkrijgen. Een volledige analyse van die elementen had volgens het Gerecht tot een andere conclusie kunnen leiden ten aanzien van de kwalificatie van de betrokken maatregel als staatssteun. Het Gerecht vernietigt het besluit van de Commissie. Volgens het Gerecht kon de Commissie op basis van haar onderzoek al met al niet tot de conclusie komen dat het gedrag van de Gemeente niet economisch rationeel was.