Het burgerinitiatief, slepen met een loden kogel?

Écht meedoen, is in een democratisch stelsel niet makkelijk. Bijvoorbeeld de geslaagde handtekeningenjacht van GeenPeil laat zien dat er vraag is meer inhoud te geven aan mogelijkheden van directe invloed door middel van een uitnodigender deelname van burgers aan het democratisch bestel. Eerder nog dan een referendum is het burgerinitiatief een interessant breekijzer. De mogelijkheid via een burgerinitiatief mee te praten, bestaat al langer. Nederland kan echter nog heel wat leren van de EU, vooral in procedurele zin omdat het nationale burgerinitiatief een ondergeschoven kindje is. Als we het landelijk burgerinitiatief onder de loep nemen, is het struikelpunt niet eens het vereiste aantal handtekeningen. Waar schort het aan?

Wat is nieuw?

Ten minste 40.000 steunbetuigingen mét naam, adres en geboortedatum van personen ouder dan 18 jaar en met de Nederlandse nationaliteit. Dat is de eerste horde, wil een burgerinitiatief goed landen in de Tweede Kamer. Het voorstel moet nieuw zijn en moet iets zijn waarover de Tweede Kamer gaat. Onder nieuw wordt verstaan: de laatste twee jaar is het onderwerp niet in de Tweede Kamer aan de orde geweest. Dat laatste maakt het in praktische zin al direct lastig omdat bijvoorbeeld ook ingezonden burgerbrieven meetellen voor de vraag of iets nieuw is. Zo is een initiatief ook goedbedoeld te torpederen. Dat zou te voorkomen zijn door een initiatief vanaf het begin openbaar te kunnen agenderen. Wat dat betreft is veel van de EU aanpak te leren, met speciale gratis software en een goede informatiepagina. De EU geeft daarmee een concreet en transparant kader, met procedurele bescherming van de initiatiefnemers. De pagina op de site van de Tweede Kamer steekt daar toch wat schril bij af.

Andere verschillen

Kenmerkend verschil met de Nederlandse regeling is dat niet het parlement maar het bestuur het initiatief oppakt. Op grond van artikel 11, lid 4, van het Verdrag betreffende de Europese Unie kunnen burgers een burgerinitiatief indienen bij de Europese Commissie. De procedures en voorwaarden voor het burgerinitiatief zijn vastgesteld bij de burgerinitiatiefverordening Verordening (EU) nr. 211/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 2011 over het burgerinitiatief (geconsolideerde versie van 1 juli 2014). Ik weet niet of dat beter is. Hetzelfde geldt voor de mogelijkheid dat tegen besluiten van de Europese Commissie geprocedeerd kan worden, al zie ik dat wel als controle op de motivering van beslissingen van de Tweede Kamer die nu in een niemandsland wegvallen. Discussie over de juistheid is alleen langs een politieke achterdeur nog te voeren, is mijn ervaring. In dat kader is een recente arrest van het Gerecht interessant. Uit de uitspraak van 30 september 2015 volgt weliswaar dat het puzzelen met de vorderingen zelf, scherpte vraagt. Zo is een vordering die de Commissie beveelt een initiatief te registreren en dat het andere maatregelen gelast, niet-ontvankelijk. Volgens vaste rechtspraak kan het Gerecht in de uitoefening van zijn rechtmatigheidstoetsing op basis van artikel 263 VWEU, geen bevelen tot de instellingen richten of zich in hun plaats stellen. Deze beperking van de rechtmatigheidstoetsing geldt voor alle rechtsgebieden waarop het Gerecht van geschillen kennis kan nemen en dus ook voor het gebied van het Europees burgerinitiatief.

Doeltreffendheid

De hiervoor aangehaalde zaak leert echter ook dat een vordering die bestaat uit een toets van het bestreden besluit, wel raak kan zijn. Het Gerecht toetst of de Commissie, zoals verzoeker betoogt, op grondslag van artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011 wel rechtsgeldig kon weigeren het voorgestelde burgerinitiatief te registreren. Bijzonder om te zien dat het Gerecht wegens de beknopte motivering van het bestreden besluit eerst te onderzoeken of deze aan het motiveringsvereiste voldoet. Terecht overweegt het Gerecht dat een ontbrekende of ontoereikende motivering schending oplevert van wezenlijke vormvoorschriften in de zin van artikel 263 VWEU en een middel van openbare orde vormt dat door de Unierechter ambtshalve kan en zelfs moet worden onderzocht. Vervolgens stelt het Gerecht vast dat volgens vaste rechtspraak de in artikel 296 VWEU geformuleerde verplichting om een individueel besluit te motiveren, beoogt de betrokkene voldoende gegevens te verschaffen om na te gaan of het besluit gegrond is dan wel eventueel een gebrek vertoont op grond waarvan de rechtmatigheid ervan kan worden betwist, en de Unierechter in staat te stellen de rechtmatigheid ervan te onderzoeken (arresten van 18 september 1995, Tiercé Ladbroke/Commissie, T‑471/93, Jurispr., EU:T:1995:167, punt 29, en 27 september 2012, J/Parlement, T‑160/10, EU:T:2012:503, punt 20). Eveneens volgens vaste rechtspraak moet de door artikel 296 VWEU vereiste motivering beantwoorden aan de aard van de betrokken handeling. De aan de motivering te stellen eisen moeten worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval, waarbij met name rekening moet worden gehouden met de inhoud van de handeling en de aard van de redengeving. Het is niet noodzakelijk dat alle feitelijk en rechtens relevante gegevens in de motivering worden gespecificeerd, aangezien bij de vraag of de motivering van een handeling aan de vereisten van artikel 296 VWEU voldoet, niet alleen acht moet worden geslagen op de tekst ervan, maar ook op de context waarin deze is genomen (beschikking van 14 november 2013, J/Parlement, C‑550/12 P, EU:C:2013:760, punt 19).

Afbreuk

Het Gerecht overweegt dat het feit dat het voorgestelde burgerinitiatief niet is geregistreerd, afbreuk kan doen aan de doeltreffendheid op zich van het in artikel 24, eerste alinea, VWEU vervatte recht van de burgers om een burgerinitiatief in te dienen. Om die reden moet een dergelijk besluit de redenen die deze weigering rechtvaardigen, duidelijk tot uiting brengen. De burger die een voorstel voor een burgerinitiatief heeft ingediend, moet immers in staat worden gesteld te begrijpen om welke redenen dat voorstel door de Commissie niet is geregistreerd. Het staat aan de Commissie, indien bij haar een voorstel voor een burgerinitiatief is ingediend, om dit te beoordelen, maar tevens om haar besluit tot weigering te motiveren met inachtneming van de invloed ervan op de doeltreffende uitoefening van het in het Verdrag verankerde recht. Dat vloeit voort uit de aard van dat recht, dat, zoals in overweging 1 van verordening nr. 211/2011 is vermeld, bedoeld is om meer inhoud te geven aan het Europese burgerschap en de democratische werking van de Unie te versterken middels een deelname van de burgers aan het democratisch bestel van de Unie (zie naar analogie arrest J/Parlement, punt 22 supra, EU:T:2012:503, punt 22).

Tijd voor aanpassing

Deze duidelijke overwegingen van het Gerecht brengen mij bij de paar procedurele aanpassingen die een burgerinitiatief in Nederland nodig zou hebben om een volwaardiger instrument te worden. Dat begint met betere begeleiding van initiatiefnemers, betere online structuur en open besluitvorming. De eerste twee zijn met een website op de leest van het voorbeeld van de EU al vorm te geven. Het laatste kan met het openbaar maken van beslissingen. Dat die beslissingen geen rechterlijke toets kunnen ondergaan maakt niet uit; het openbaar maken zou al tot verdere nauwkeurigheid en een goede motivering moeten leiden. Het maakt bovendien het contact tussen initiatiefnemers en politiek ook sterker, zelfs als het initiatief in de procedure niet goed uit de verf komt maar het onderwerp en de initiatiefnemers wel politieke aandacht verdienen. Aardig voorbeeld is het door ons begeleide burgerinitiatief “Erken ME” dat na vragen over motivering via een U-bocht niet alleen tot inhoudelijke behandeling van het onderwerp zelf maar vervolgens myalgische encephalomyelitis (ME) ook tot het Werkprogramma van de Gezondheidsraad bracht. Voor meer informatie over invloed op politieke besluitvorming.


Publicatiedatum:8 oktober 2015