Minimumwaarborgen en de bestuurlijke boete

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft in een ongevraagd advies van 13 juli 2015 aan de regering aandacht gevraagd voor de rechtsbescherming bij bestuurlijke boetes. Op 15 september 2015 verscheen de publicatie. Zoals de Afdeling signaleert, krijgt het onderwerp van de rechtsbescherming bij punitieve sancties behalve in de advisering van de Afdeling advisering van de Raad van State ook in het parlement en de rechtswetenschap aandacht en houdt het voorts de rechtspraak bezig. Toch zag de Afdeling aanleiding aanbevelingen te doen.

Adequate rechtsbescherming

De Afdeling wijst in het bijzonder op een studie die in opdracht van de rechtspraak tot stand is gekomen, te weten T. Barkhuysen, M.L. van Emmerik e.a., Adequate rechtsbescherming bij grondrechtenbeperkend overheidsingrijpen. Studie naar aanleiding van de agenda voor de rechtspraak, Kluwer: Deventer 2014. In mijn weblog schrijf ik dat in dit op 16 oktober 2014 gepresenteerde onderzoeksrapport een reeks grondrechten tot kernbepalingen wordt gerekend die de ondergrens van rechtsbescherming markeren. In het onderzoek wordt onder meer geconcludeerd dat de Nederlandse rechtspraktijk ten aanzien van de rechtsbescherming tegen ingrijpende maatregelen in het bestuursrecht (zoals het opleggen van hoge bestuurlijke boetes) een meer intensieve toetsing door de bestuursrechter kan vragen. De Afdeling advisering van de Raad van State werkt die toets niet verder maar komt wel tot de conclusie dat “opnieuw naar de rechtsbescherming gekeken (dient) te worden.”

EU Handvest

Het is jammer dat de Afdeling het advies niet in een breder kader plaatst. In dit advies gaat de Afdeling bijvoorbeeld niet in het bijzonder in op het EU-recht. Zo schrijft zij dat ook letterlijk op. De Afdeling ziet wel dat het HVJEU in zijn jurisprudentie inmiddels specifieke leerstukken heeft ontwikkeld, bijvoorbeeld met betrekking tot de vraag wanneer een sanctie, die ter handhaving van het Europese recht is opgelegd, als punitief kan worden aangemerkt. Bij de toepassing van hun sanctiestelsels in geval van handhaving van het Europese recht, dienen de lidstaten uiteraard rekening te houden met deze jurisprudentie. De Afdeling verwijst naar bijdragen uit de publicatie Boetes en andere bestraffende sancties: een nieuw perspectief (VAR-reeks 152). Het is jammer dat het EU Handvest in het advies onderbelicht blijft. In mijn artikel ‘Bestuurlijke sancties in de greep van het fundamentele recht op eigendom’ in het Tijdschrift voor Bijzonder Strafrecht & Handhaving 2015/3 noteer ik mijn verwachting dat een toegenomen beroep op het EVRM maar ook de te verwachten verdere opmars van het Handvest in specifieke zaken voor een verdere verfijning in rechtsbescherming zullen zorgdragen.

 EVRM

De Afdeling wijst gaat bij het benoemen van de onevenwichtigheden bij rechtsbescherming wel in op een deel van het internationale recht. De regering pleegt volgens de Afdeling de vraag of de stelsels van strafrecht en bestuursrecht wat de rechtsbescherming betreft gelijkwaardig zijn, bevestigend te beantwoorden onder verwijzing naar de rechtswaarborgen die voor de bestuurlijke boete voortvloeien uit het internationale (het EVRM, met name artikelen 6 en 7, het IVBPR, met name artikel 15) en het Europese recht (het EU-Handvest van de grondrechten, met name artikelen 47 tot en met 49) en die thans verankerd zijn in de Algemene wet bestuursrecht. Het gaat dan volgens de Afdeling om onderwerpen als het vereiste van de wettelijke bevoegdheid voor het opleggen van een sanctie, een rechtvaardigingsgrond als strafuitsluitingsgrond (“het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke sanctie op voor zover voor de overtreding een rechtvaardigingsgrond bestond”), het ontbreken van verwijtbaarheid als strafuitsluitingsgrond, zwijgrecht en cautie, het ne bis in idem beginsel (geen cumulatie van boeten voor dezelfde overtreding), het una via beginsel (geen bestuurlijke boete en strafrechtelijke vervolging voor dezelfde overtreding mogelijk), verjaring van de bevoegdheid tot het opleggen van de boete en de toepassing van de meest gunstige bepaling bij verandering van wetgeving. Deze rechtswaarborgen zouden, zo stelt de Afdeling, volgens de regering zorgen voor adequate rechtsbescherming bij bestuurlijke punitieve sancties. Bij deze redenering baseert de regering zich op de wetsgeschiedenis van de Vierde tranche van de Awb in 2004. Het is volgens de Afdeling de vraag of de verwijzing naar de waarborgen destijds voorgesteld in de Vierde tranche van de Awb ter staving van de stelling dat beide stelsels gelijkwaardig zijn, nog steeds volstaat. De minimumwaarborgen stammen immers uit de tijd dat voornamelijk relatief eenvoudige en lichte feiten bedreigd waren met een bestuurlijke boete. De context is, zo noteert de Afdeling, veranderd. Nu zowel de feiten waarvoor de bestuurlijke boete kan worden opgelegd niet altijd meer eenvoudig te constateren zijn, de ernst van de feiten groot kan zijn en ook overigens de boetes zeer hoog kunnen zijn, is het advies opnieuw naar de rechtsbescherming gekeken te worden. Niet alleen de wetgever is daarbij aan zet, het zal vooral de rechtspraktijk zijn die de handschoen moet oppakken.


Publicatiedatum:16 september 2015