Over transparante kansen

Europa houdt de kansspelbranche goed in de smiezen. Niet alleen de EU, maar ook haar rechters slaan de piketpaaltjes. Bijvoorbeeld bij de belangrijke vraag of de nationale overheden niet verder gaan dan noodzakelijk is om een doelstelling van bescherming van de consument te bereiken. Deze zomer deed het Hof van Justitie van de Europese Unie een interessante uitspraak in een Letse zaak die de algemene bestuursrechtelijke basis goed benadrukt: motiveer als overheid goed waarom iets wel of niet kan. Dit algemene nationale uitgangspunt heeft ook een Europese component; transparantieverplichtingen uit het EG-verdrag. Wanneer komt een invulling van een open norm in strijd met de transparantieverplichting?

Het besluit als scharnierpunt

In het bestuursrecht draait alles om besluiten nemen. Zodra er een besluit is genomen, treedt het moment van rechtsbescherming in. De belangrijkste eis aan een besluit is de motivering. Het bestuursorgaan moet de informatie vergaren om de feiten en belangen te kunnen afwegen. De wet verplicht haar ook tot een evenredige afweging van die belangen. Soms heeft de overheid daarbij beleidsvrijheid en beoordelingsvrijheid. Ik schreef daar al eens een blog over (“Het moet wel kunnen”). De rechter kan dan toetsen of de overheid in redelijkheid een norm heeft gevolgd of onder afweging van alle betrokken belangen in redelijkheid tot haar beslissing heeft kunnen komen. Waar rechters een streep zetten door een besluit, is het vaak vanwege een gebrek in de motivering. In veel gevallen kan het bestuursorgaan dat overigens weer helen in een nieuwe beslissing.

Beoordelingsbevoegdheid

In de uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 19 juli 2012 in de zaak SIA/Rigas (C-470/11, AB 2012/324) laat het Hof zien dat vergunningstelsel met een open norm een juist besluit oplevert zolang het bestuursorgaan zijn beoordelingsbevoegdheid op transparante wijze uitoefent. Het is mooi te zien hoe het Hof vanuit Luxemburg de besluitvorming van de gemeenteraad van Riga, Letland tegen het licht houdt. Met name op het punt dat elke beslissing van een bestuurorgaan zoals de gemeenteraad op een voor het publiek toegankelijke wijze gemotiveerd moet worden, waarbij nauwkeurig de redenen geven worden waarom in voorkomend geval een vergunning is geweigerd. De vereiste rechtszekerheid stelt ook eisen aan kenbaarheid en voorzienbaarheid van de regelgeving, inclusief het beleid, dat de overheid toepast. Ook voorzienbaarheid in de zin van verwachtingen kan worden beschouwd als een vorm van rechtszekerheid. Een besluit moet steunen op regelgeving of beleid dat een voldoende precieze en toegankelijke basis heeft en daarmee in zekere zin objectief voorzienbaar is.

Onpartijdigheid

Uitgangspunt is een controle van de onpartijdigheid van de vergunningprocedures. Het Hof haalt dan eerst aan dat het in dit geval verboden is om zonder voorafgaande vergunning van de administratieve autoriteiten activiteiten te verrichten in de kansspelsector. Dat is een beperking van de door artikel 49 EG gewaarborgde vrijheid van dienstverrichting. Vervolgens gaat zij na of een dergelijke beperking kan worden toegestaan op grond van de uitdrukkelijke afwijkende bepalingen haar rechtvaardiging kan vinden in dwingende redenen van algemeen belang (openbare orde bijvoorbeeld of  volksgezondheid).

Eigen waardensysteem

Het Hof heeft meermalen geoordeeld dat juist de kansspelregeling behoort tot de gebieden waarop er tussen de lidstaten aanzienlijke morele, religieuze en culturele verschillen bestaan. Omdat er geen harmonisatie bestaat op dit gebied is het aan lidstaten om overeenkomstig een eigen waardensysteem te beoordelen wat noodzakelijk is voor de bescherming van de betrokken belangen. De door de lidstaten opgelegde beperkingen moeten volgens het Hof wél voldoen aan de voorwaarden die met betrekking tot de evenredigheid ervan in de rechtspraak van het Hof zijn geformuleerd en moeten zonder discriminatie worden toegepast. Een nationale wettelijke regeling is dan ook slechts geschikt om de verwezenlijking van het aangevoerde doel te verzekeren, wanneer zij de verwezenlijking ervan daadwerkelijk op coherente en systematische wijze nastreeft. Beperkingen van kansspelactiviteiten kunnen hun rechtvaardiging vinden in dwingende redenen van algemeen belang, zoals de bescherming van de consument, fraudebestrijding en het doel te voorkomen dat burgers tot geldverkwisting door gokken worden aangespoord.

Ondertussen in Riga

In Riga was de keuze: geen vergunning. De motivering: “op grond van een aanzienlijke aantasting van de belangen van de Staat en de inwoners van het betrokken administratieve gebied”. Dat is rijkelijk vaak. Maar wel voldoende volgens het Hof als de regeling er maar daadwerkelijk toe strekt op samenhangende en stelselmatige wijze te beperken of de openbare orde te handhaven en voor zover de bevoegde autoriteiten hun beoordelingsbevoegdheid op transparante wijze uitoefenen, waardoor een controle van de onpartijdigheid van de vergunningprocedures mogelijk is. Het staat de nationale rechter vrij na te gaan of de motivering zelfstandig als redelijk is te kenschetsen, maar ook of de onderliggende regelgeving in redelijkheid kan worden toegepast, inclusief iets van een praktijktoets (“daadwerkelijk toe strekt”).


Publicatiedatum:22 oktober 2012