Bibob als dienst

Op 28 december 2009 moet in Nederland de Europese Dienstenrichtlijn zijn ingevoerd. Voor decentrale overheden betekent dit dat ook zij voor het eind van het jaar de verplichtingen uit de Dienstenrichtlijn hebben geïmplementeerd. De wet BIBOB lijkt buiten de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn te vallen. De reden hiervoor is dat deze wet geen eisen of vergunningstelsels bevat die specifiek gelden voor dienstverrichters of die specifiek van invloed zijn op dienstenactiviteiten. Als echter de formaliteiten en procedures rondom een BIBOB-toets plaatsvinden in verband met een vergunning die wél onder de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn valt, gelden specifieke verplichtingen uit de Dienstenrichtlijn.

Doelstelling richtlijn

Het doel van de Dienstenrichtlijn is dat bijvoorbeeld bouwondernemingen, organisatoren van evenementen, horeca-exploitanten en vele andere dienstverleners gemakkelijker dan voorheen overal in de Europese Unie aan de slag kunnen. Het bleek voor hen ingewikkeld en omslachtig om in andere EU-lidstaten hun diensten te kunnen verrichten. De Europese Dienstenrichtlijn heeft daar verandering in gebracht.

Belemmerende regelgeving

De Dienstenrichtlijn heeft belemmerende regelgeving, administratieve lasten en hoge kosten voor dienstverleners weggenomen of verminderd. Vanaf 2010 mogen alleen eisen en vergunningen worden gehanteerd die noodzakelijk en redelijk zijn. Daarnaast zijn procedures en regels eenvoudiger geworden, onder meer omdat ze elektronisch aangeboden worden. Ten slotte zal de samenwerking tussen bevoegde instanties binnen Europa verbeteren.

BIBOB

Bestuursorganen kunnen onder omstandigheden, al dan niet met gebruik van hun BIBOB-beleidsregels, overgaan tot het uitvoeren van een integriteitstoets van een aanvrager.
Het al dan niet met toepassing van BIBOB-beleidsregels uitvoeren van een integriteitstoets door bevoegde instanties valt wel onder de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn, maar dit wordt, omdat geen sprake is van een zelfstandige vergunningsprocedure of eis, niet gereguleerd door de bepalingen over vergunningstelsels (artikelen 9 t/m 13 DRL) noch door de bepalingen over vestigingseisen (artikelen 14 en 15 DRL) of eisen aan tijdelijke dienstverrichtingen (artikel 16 DRL). De procedure rondom deze integriteitstoets moet worden beschouwd als één van de procedures en formaliteiten waarover wordt gesproken in de artikelen 6 en 8 van de DRL (Eén-loket en elektronische middelen) en wordt derhalve ook door deze artikelen gereguleerd.

Eén-loket en elektronische middelen

Artikel 6 DRL bepaalt onder meer dat dienstverrichters alle procedures en formaliteiten die nodig zijn voor de toegang tot zijn dienstenactiviteiten, in het bijzonder alle voor de vergunning nodige verklaringen, kennisgevingen en aanvragen bij bevoegde instanties, moeten kunnen afwikkelen via een één-loket.

Een loket

In Nederland is ervoor gekozen dit één-loket, ‘het Dienstenloket’, onder te brengen bij Antwoord voor Bedrijven. Artikel 8, eerste lid, bepaalt dat alle procedures en formaliteiten betreffende de toegang tot en de uitoefening van een dienstenactiviteit elektronisch en via het één loket moeten kunnen worden afgewikkeld. Dit betekent dat, indien een bevoegde instantie al dan niet met toepassing van BIBOB-beleidsregels een integriteitstoets uitvoert in het kader van een aanvraagprocedure van een vergunning die onder de reikwijdte van de DRL valt, alle formaliteiten rondom die toets in beginsel elektronisch en via het Dienstenloket moeten kunnen worden afgewikkeld.

Onduidelijkheden (I)

De uitwerking van het dienstenloket roept BIBOB gerelateerde vragen op. De communicatie tussen een bevoegde instantie en het Bureau BIBOB (in het kader van een verzoek van een bestuursorgaan om een BIBOB-onderzoek te doen en –advies uit te brengen) valt niet onder de werking van de Dienstenrichtlijn, aangezien deze procedure wordt afgewikkeld tussen een bevoegde instantie en een derde(adviseur). Dit geldt niet voor eventuele aanvullende vragen die Bureau BIBOB direct stelt aan de aanvrager. Artikel 8 bepaalt dat alle procedures en formaliteiten betreffende de toegang tot en de uitoefening van een dienstenactiviteit elektronisch en via het één loket moeten kunnen worden afgewikkeld. De aanvullende vragen worden aan de aanvrager gesteld en vinden plaats in het kader van de afwikkeling van een Dienstenrichtlijn vergunningsaanvraag, dan zou het niet uit te leggen zijn dat de afhandeling van deze vragen niet langs elektronische weg en via het Dienstenloket kan gebeuren. Of het landelijk Bureau BIBOB voor dit onderdeel ook als bevoegde instantie in de zin van de Dienstenrichtlijn zou kwalificeren en welke consequenties dit heeft, is onduidelijk.

Onduidelijkheden (II)

Er zal een oplossing moeten worden gevonden voor de verplichte terinzagelegging vooraf van een BIBOB-advies, vermoedelijk ook door tussenkomst van de betrokken bevoegde instanties.
Duidelijkheid ontbreekt over het effect op de behandeltermijnen en de mogelijke toepasselijkheid van de Lex Silencio Positivo. Van belang is verder dat bij elektronische afwikkeling van de genoemde BIBOB-formaliteiten sprake is van het verwerken van persoonsgegeven als bedoeld in de Wet bescherming persoonsgegevens. De kans bestaat dat bijzondere persoonsgegevens (zoals strafrechtelijke gegevens) zullen worden uitgewisseld. Dit vraagt zowel om aandacht voor de beveiliging van dergelijke gegevens als om een expliciete goedkeuring door de dienstenverrichter voor het verwerken ervan. Ook de eis van originele documenten in het kader van de BIBOB-toets levert vragen op.

Gierput

Het zou te prijzen zijn als de gevolgen die de Dienstenrichtlijn al met al kan hebben voor BIBOB-formaliteiten bestuurorganen ook bewust maakt van enkele meer materiele “rafelranden”. In mijn opiniestuk “Bibob, op het schild of in de gierput”, door de NRC-redactie gepubliceerd op donderdag 12 juni 2008 op nrc.nl, heb ik de soms graatmagere onderbouwing van landelijke Bibob-adviezen aangehaald. In enkele (grote) steden is – gevoed door iets strengere rechtpraak – het BIBOB instrumentarium opmerkelijk prudenter ingezet. Dat is overigens niet in een terugval van het aantal screenings af te meten: dat aantal blijft stijgen.