Constanzo verplichtingen

Dat Europa meer dan “best belangrijk’ (de verkiezingsslogan van onze regering) is, was eenieder al wel duidelijk. Dat ook lagere overheden in de schaduw of de zoekspot van Europa staan, is ook doorgedrongen. Wat onderbelicht bleef de vraag welke verplichtingen uit het EU-recht voortvloeien voor nationale bestuursorganen wanneer bepalingen van nationaal recht in strijd zijn met rechtstreeks werkende bepalingen van EU-recht.

Multilevel constitutionalism

In haar proefschrift The Constanzo Obligation (Intersentia, Camebridge, 2011) heeft Maartje Verhoeven de consequenties voor nationale bestuursorganen van de zelfbenoemde voorrang van Europees recht bezien in de conceptuele benadering van de gelaagde rechtsorde (multilevel constitutionalism) en de theorie van rollenscheiding (dédoublement fonctionel).

Discipline

De praktijk is dat met name lagere overheden niet alleen hun bestaan maar vooral hun bevoegdheden aan nationaal recht ontlenen. En dat is al lastig genoeg: gemeenteraden bevragen “hun” college over Staatszaken en andersom bevraagt de Tweede Kamer de regering over openbare orde zaken die alleen burgemeester en/of college en de Raad aangaan. Als dat gebrek aan inzicht in de gelaagde rechtsorde de benchmark zou zijn, zal de rechtstreekse werking van materieel Europees recht al snel een moeilijke “eye opener” zijn. In de beeldspraak van Verhoeven, die stelt dat bestuursorganen twee meesters op hetzelfde moment moeten dienen, zal het op zijn minst een flinke “markt-discipline” van bestuursorganen eisen.

Constanzo

Het Hof van Justitie heeft in de zaken Constanzo, Ciola en CIF de verplichting vastgesteld een bepaling van nationaal recht buiten toepassing te laten wanneer die strijdig is met Europees recht. Voor Nederland geldt volgens mij niet zonder meer dat wat de advocaat-generaal Colomber in de zaak Umweltanwalt von Kärnten and Alpe Adria Energia SpA heeft beargumenteerd: dat het aan de rechter moet worden overgelaten, aangezien bestuursorganen naar nationaal recht ook niet bevoegd zijn over de grondwettigheid te oordelen. Naar mijn idee heeft in Nederland rechtstreeks werkend EU-recht artikel 93 en 94 Grondwet niet nodig om met voorrang op nationale wettelijke voorschriften rechtsgevolgen in het leven te roepen. De rechter kan niet aan de Grondwet toetsen, maar de regels van gemeenschapsrecht zijn een rechtstreekse bron. Ook voor overheden, of zij nu in taak besturen of wetgeven en zeker in evidente gevallen.

Niet evidente gevallen

Zodra een normenconflict discutabel is, zal een besutuursorgaan eerder gehouden kunnen zijn nationaal recht te blijven volgen. Een eventuele strijdigheid met het acquis communautaire zou dan via de rechter kunnen worden opgespoord (prejudiciële vragen). Verhoeven maakt nog de belangrijke opmerking dat als er geen verplichting is, er nog wel een bevoegdheid kan zijn om een bypass te maken. De advocaat-generaal Lenz haalt in de zaak Constanzo aan dat het onzinnig zou zijn het bestuur te verbieden een naar gemeenschapsrecht juiste beslissing te nemen, waartoe het ten slotte verplicht is. Hoe manifester het normenconflict, hoe eerder in ieder geval de bevoegdheid in beeld komt.