14 januari 2016
In het Financieele Dagblad van 15 januari 2016 reageer ik op het pleidooi van de emeritus hoogleraar Leo Stevens dat het willen delen van morele opvattingen de basis kan leggen voor kwalitatief hoogwaardige wetgeving.
Te vaak wordt de platvloerse regel-is-regel benadering op het schild gehesen. Naast de door Stevens gesignaleerde knelpunten smoort dit wetgevingstekort naar mijn mening ook ondernemerslef en innovatielust. Het kan ook anders. Met beginselen als uitgangspunt is het beter wetgeven én beter handhaven of toezicht houden.
Er wordt wel eens gezegd dat wie van worsten en wetten houdt, niet wil weten hoe ze worden gemaakt. Van het eerste kun je nog gewoon vinden dat het lekker is. Van het tweede is de smaak vaker wrang en kun je er minder makkelijk van houden. Dat maakt dan toch nieuwsgierig naar het geheim van deze overheidsslager in wetgevingswaren. Een geheim dat snel te ontrafelen is omdat wetgeving langs steeds dezelfde lijnen tot stand komt. Het resultaat is een – nog steeds – overdaad aan regels en een effect dat te vaak middelmaat nastreeft. We zien dat vooral in regelgeving die toezicht organiseert. Het maar slaafs afvinken van compliance-lijstjes om één van de 112 toezichthoudende autoriteiten in Nederland tevreden te houden. Bijvoorbeeld de financiële instellingen en recenter ook de woningcorporaties worden gedetailleerde regels voorgeschreven. Tel daarbij op de stringente ‘fit and proper’ tests voor bestuurders en commissarissen. Als je zou fileren waarom zo’n fors pakket aan gedetailleerde regels of scherpe controledruk nodig is, zie je een angst voor de keuze beginselen centraal te stellen. Of andersom: een duidelijke wens risico’s volledig uit te willen bannen. Zowel die angst als die wens zijn even onjuist als onnodig. Beiden kunnen niet de maat der wetgeving zijn.
Mijn korte opiniestuk in het FD sluit aan bij een stelling die ik zes jaar geleden in diezelfde krant heb verwoord (21 januari 2010). In dat eerdere artikel “Baseer toezicht DNB en AFM op normen” over toezicht in de financiële sector schreef ik op basis van Frans onderzoek dat een tekort aan kwaliteit van regelgeving sterk negatief uitpakt. Dat Franse onderzoek (Ubu Loi – trop de lois tue la loi!, Sassier-Lansoy, Fayard 2008) toonde al vóór de financiële crisis aan dat een tekort aan kwaliteit van regelgeving in het tijdsgewricht van een ‘démocratie d’emotion a la recherche du risque zéro’ funest is, vooral omdat gedetailleerde voorschriften de normstelling uithollen. Fataal is uiteindelijk de corresponderende wens risico’s volledig uit te willen bannen. Ik denk nog steeds dat het benadrukken van eigen verantwoordelijkheid en de onvoorspelbaarheid van risico’s best vaker de boventoon mogen voeren.
In het FD van 6 januari 2016 bepleit Leo Stevens in mijn ogen dus terecht het inspireren van de maatschappelijk dialoog door het willen delen van morele opvattingen. Dat kan al door te beginnen met stilstaan bij de belangrijke voorvraag of nieuwe regels nodig zijn. De Raad van State doet dat bij elk nieuw wetsvoorstel met een adequate toets. Vervolgens moet hij lijdzaam toezien dat de beantwoording van die voorvraag naar de achtergrond verdwijnt in een politieke maalstroom. Voor een deel speelt denk ik een ondefinieerbaar onbehagen in de samenleving mee. Een samenleving die de wetgever op afstand wil houden maar bij diezelfde wetgever stevige garanties afdwingt voor van alles in de sfeer van veronderstelde rechten en vermeende veiligheden. De wetgever is echter geen zelfbedieningswinkel en moet in ieder geval pal kunnen staan voor het voorzichtig aanwenden van gedetailleerde regels of scherpe controledruk.
Bestendigheid van regelgeving is bijvoorbeeld het meest gebaat met een toezichtmodel dat is gebaseerd op beginselen in plaats van uitvoerige regels. Zeker bij gedragsvoorschriften zijn open normen beter dan gedetailleerde regels. Principle based regelgeving laat zich goed vertalen naar creatief en evenwichtig toezicht dat in staat is reële risico’s vroegtijdig te signaleren. Rekening houden met reële risico’s is overigens iets anders dan rekening houden met al het gevaar van de wereld. Creatief en evenwichtig toezicht wijkt sterk af van de bestaande routinematige praktijk en vraagt veel van zowel toezichthouder als onder toezicht gestelde. Dat is niet terug naar af, maar back to basics. Kijk ook eens bij:
