Eigendomsrecht in beweging

Er zit beweging in de bescherming van eigendom. Europees recht rukt op en internationale publicaties als Law and Economics of Possessions van Yun-chien Chang of The Wealth of the Commons van David Bollier & Silke Helfrich prikkelen het denken over eigendom en de bescherming ervan. Dat is zichtbaar in het bestuursrecht terwijl ook in het civiele recht het water rimpelt. Het zijn bewegingen waarvan de uitkomsten nog niet vast staan. Maar als een pleidooi voor een intensieve rechterlijke toets ook in door de Rechtspraak geïnitieerd onderzoek opduikt, is het een duidelijk teken dat het eigendomsrecht als grondrecht zwaarder aangezet kan worden.

Adequate rechtsbescherming

In het op 16 oktober 2014 gepresenteerde onderzoeksrapport ‘Adequate rechtsbescherming bij grondrechtenbeperkend overheidsingrijpen’ wordt art. 1 EP EVRM tot de vier kernbepalingen gerekend die de ondergrens van rechtsbescherming markeren. In het onderzoek wordt onder meer geconcludeerd dat de Nederlandse rechtspraktijk ten aanzien van de rechtsbescherming tegen ingrijpende maatregelen in het bestuursrecht (zoals het opleggen van hoge bestuurlijke boetes) een meer intensieve toetsing door de bestuursrechter kan vragen. Barkhuysen vraagt in NJB 2014/136 vrij onomwonden aandacht voor een herijking van waarborgen bij bestuurlijke sancties. Naarmate een sanctie zwaarder ingrijpt in de ook eigendomsrechtelijk beschermde belangen van een vermeende overtreder, kunnen er meer rechtswaarborgen van toepassing zijn. Art. 1 EP EVRM wordt regelmatig als rechtswaarborg ingeroepen. Ook een beroep op het vrijwel gelijkluidende art. 17 EU Handvest is in opmars. Beiden beschermen eigendom in ruime zin en in autonome betekenis. Het Handvest kent bovendien in art. 16 de vrijheid van ondernemerschap.

EU staat aan de poorten

Met het arrest Åkerberg Fransson in 2013 en het arrest Pfleger in 2014 heeft het HvJEU de toepassing van Uniegrondrechten op nationaal recht nader gepreciseerd in het kader van de beantwoording van prejudiciële vragen over het opleggen van bestraffende bestuurlijke sancties. Het Hof verduidelijkt in de laatste zaak niet alleen het (ruimer) toepassingsgebied van het Handvest maar legt ook het verband met de bescherming van eigendom uit. Deze preciseringen kunnen meebrengen dat dat de nationale bestuursrechter vaker dan voorheen rekenschap zal moeten geven of een beroep op art. 17 Handvest niet betekent dat een (onevenredige) aantasting van eigendom in het geding is. Een toegenomen beroep op art. 1 EP EVRM en 17 Handvest scherpt niet alleen de opwaardering van het eigendomsrecht in, maar raakt ook de vraag naar de omvang en intensiteit van de toets door bestuursrechter. Dat is ook in lijn met de uitkomsten het onderzoeksrapport ‘Adequate rechtsbescherming bij grondrechtenbeperkend overheidsingrijpen’.

Verdere verfijning rechtsbescherming

In mijn artikel ‘Bestuurlijke sancties in de greep van het fundamentele recht op eigendom’ in het Tijdschrift voor Bijzonder Strafrecht & Handhaving 2015/3 noteer ik mijn verwachting dat een toegenomen beroep op het EVRM en de te verwachten verdere opmars van het Handvest in specifieke zaken voor een verdere verfijning in rechtsbescherming zullen zorgdragen. Fundamentele supranationale eisen hebben het bestuursrechtelijk sanctierecht zijn positie gegeven en het nadien ook wel herschikt. Dat proces van herschikken zal zich verder ontwikkelen. De belangrijkste ontwikkeling lijkt te zijn de differentiatie die het EHRM bij de toepassing van waarborgen is gaan aanbrengen. Dat geeft vermeende overtreders de mogelijkheid hun rechten van verdediging op het scherp van de snede te voeren. Uit de rechtspraak van het EHRM volgt dat een schending van art. 1 EP EVRM niet snel wordt aangenomen. Daar waar in concrete zaken rafelranden in bestuurlijk handelen of wet- en regelgeving zichtbaar worden gemaakt of daar waar bestuurlijk ingrijpen excessieve rechtsgevolgen of buitensporige economische en financiële gevolgen heeft, hebben EVRM en Handvest een concreet toepassingsbereik. Uiteindelijk moet de bestuursrechter kunnen voorkomen dat de betrokken burger of het betrokken bedrijf met een onevenredige sanctie wordt geconfronteerd. Dat in het onderzoeksrapport ‘Adequate rechtsbescherming bij grondrechtenbeperkend overheidsingrijpen’ ten behoeve van de Rechtspraak een lans wordt gebroken voor differentiatie in rechtsbescherming op basis van de impact van de sanctie is toe te juichen. De intensiteit van de rechterlijke toetsing moet indringender zijn naarmate de aantasting van economische belangen groter is. De Verdragsrechtelijke waarborgen van het eigendomsrecht zullen daarbij een meer dominante positie kunnen verkrijgen.

De civiele component

Eigendom is het meest omvattende recht op een zaak, en dat maakt het eigendomsrecht een zakelijk recht dat kan rusten op zowel roerende en onroerende zaken. De grenzen van het eigendomsrecht vinden we niet in het recht zelf, maar in de rechten en regels die het recht kunnen inperken. Als vormen van inbreuk op het eigendomsrecht gaat het in de regel om het verhinderen van de rechthebbende de zaak te gebruiken zoals hem vrijstaat, het verrichten van handelingen waartoe de rechthebbende met uitsluiting van anderen bevoegd is, het beschadigen van de zaak die het voorwerp van de eigendom is of het verhinderen c.q. belemmeren van de uitoefening van de eigenaarsbevoegdheden. Deze vier elementen als opsomming in De Groot, GS Zakelijke rechten, art. 5:1 BW, aant. 51, treffen in geschillen vaak een belangenafweging. Bij het beantwoorden van de vraag of er sprake is van inbreuk waartegen de eigenaar dient te worden beschermd, vindt in de rechtspraak immers in de regel een belangenafweging plaats. In dezelfde publicatie kom ik tegen dat tegenover de Nederlandse Grondwet – met een negatieve eigendomsgarantie in art. 14 – art. 1 EP EVRM een positieve eigendomsgarantie stelt.

Significant disadvantage

In de rechtspraak staat de proportionaliteitstoets in de regel centraal. In recente rechtspraak van het EHRM is zelfs te zien dat deze fair balance-toets naar voren wordt gehaald in de beoordeling. Dat lijkt aan te sluiten bij een bredere ontwikkeling van denken over eigendomsrechten waarbij niet langer de instituties die nodig zijn voor het garanderen van het eigendomsrecht (een wettelijk kader en een economisch kader) centraal worden gesteld, maar de vraag of een specifieke, significante negatieve uitkomst als ongewenst effect is te betitelen. Dat volgt bijvoorbeeld uit Murphy & Nagel, ‘The Myth of Ownership’ en Sen, ‘Het idee van rechtvaardigheid’. Het EHRM lijkt daarbij aan te sluiten door een gestelde inbreuk te beoordelen vanuit een sociaal-economische invalshoek. Zo neemt het Hof in de huurrecht zaak Statileo EHRM, 10 juli 2014, final 10 oktober 2014, 12027/10 (Statileo t. Kroatië), NJB 2014, 2060, vanuit die benadering de maat van een “significant disadvantage” tot uitgangspunt. Het Hof overweegt in die zaak dat er zonder twijfel een inbreuk heeft plaatsgevonden op het eigendomsrecht van de heer Statileo. Voor deze inbreuk bestond een wettelijke basis en een gerechtvaardigd doel (de bescherming van huurders). Het Hof ziet echter geen vereisten van algemeen belang om vergaande restricties te rechtvaardigen en constateert een disproportionele en buitensporige last gelegd op Statileo, die als huiseigenaar verplicht werd het merendeel van de sociale en financiële lasten van de huurder te dragen. Het EHRM concludeert dan ook dat de Kroatische autoriteiten, ondanks een ruime beoordelingsvrijheid (de bekende ‘wide margin of appreciation’) ten aanzien van de hervorming van de huizenmarkt, geen juist evenwicht hebben gevonden tussen de algemene belangen van de staat en de bescherming van het eigendomsrecht van Statileo. Het is een goed voorbeeld van rechterlijk ingrijpen waarbij de intensiteit van de rechterlijke toetsing indringender is naarmate de aantasting van economische belangen groter is. De Verdragsrechtelijke waarborgen van het eigendomsrecht zullen daarbij een meer dominante positie kunnen verkrijgen.


Publicatiedatum:9 juni 2015